規(guī)范性文件的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

1.規(guī)范性文件的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

規(guī)范性文件是指除政府規(guī)章以外，行政機關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織制定的，涉及公民、法人或者其他組織的權(quán)力義務(wù)，在一定時期內(nèi)反復(fù)使用，具有普遍約束力的文件。

2.認(rèn)定規(guī)范性文件需要把握的要點

（1）“行政性”，宜從文件的制定主體是否符合法律、法規(guī)規(guī)定的要求，文件的內(nèi)容是否屬于行政管理的范圍及是否作為行政管理的依據(jù)等方面把握。

（2）“外部性”，宜從文件調(diào)整對象是否屬于行政機關(guān)、財政撥款的單位及其所屬人員以外的公民、法人或者其他組織等方面把握。調(diào)整對象不是指規(guī)范性文件發(fā)布的對象，而是指規(guī)范性文件中管理內(nèi)容涉及的對象。

（3）“規(guī)范性”，宜從“一定時期內(nèi)反復(fù)使用”、“普遍約束力”、“涉及權(quán)力義務(wù)”等方面把握。“一定時期內(nèi)”包括幾天、幾個月或者幾年；“反復(fù)使用”是指文件作出的規(guī)定，自實施之日起的一個時間段內(nèi)，對同類事項可多次適用； “普遍約束力”是指規(guī)范性文件的內(nèi)容適用于不確定的公民、法人或者其他組織；“涉及權(quán)力義務(wù)”的內(nèi)容，主要是指直接或者間接對公民、法人或者其他組織作出禁止性、允許性、強制性事項，以及相應(yīng)的權(quán)力義務(wù)。

3.認(rèn)定規(guī)范性文件的方法

認(rèn)定規(guī)范性文件主要看文件內(nèi)容，即辨別文件的內(nèi)容是否符合規(guī)范性文件的特征。

認(rèn)定規(guī)范性文件也可以從文種上作排除判斷。按照《黨政機關(guān)公文處理工作條例》第八條規(guī)定的公文種類，其中報告、請示、通報、批復(fù)、議案、函、紀(jì)要等7個文種的公文不宜認(rèn)定為規(guī)范性文件，其他文種的公文是否屬于規(guī)范性文件，應(yīng)依文件內(nèi)容來判斷。

4.以下文件不屬于規(guī)范性文件

（1）會議通知、會議紀(jì)要及會議講話材料等；

（2）發(fā)文機關(guān)（單位）內(nèi)部工作制度、管理制度，如行政機關(guān)針對本機關(guān)、本部門的執(zhí)法人員管理、執(zhí)法程序細(xì)化、工作考核、監(jiān)督檢查、行政責(zé)任追究等管理事項制定的，不涉及公民、法人、其他組織權(quán)利義務(wù)的內(nèi)部程序性的文件。

（3）行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)類文件、技術(shù)操作規(guī)程；

（4）對上級機關(guān)的請示或報告；

（5）工作規(guī)劃、計劃、要點等；

（6）商洽性工作函。包括機關(guān)之間的商洽工作、詢問和答復(fù)問題，向有關(guān)主管部門請求批準(zhǔn)等；

（7）各種應(yīng)急預(yù)案；

（8）人事任免通知、表彰或獎懲的命令、決定、通報等；

（9）公示辦事時間、辦事地點等事項的便民通告；

（10）成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)機構(gòu)等通知；

（11）行政、事業(yè)單位內(nèi)設(shè)機構(gòu)、職能和編制的規(guī)定（“三定”方案）；

（12）就特定人和特定事項發(fā)布的通報、通知、批復(fù)、公告，或者作出的行政許可、行政處罰、行政確認(rèn)和其他具體行政執(zhí)法決定及行政復(fù)議決定等；

（13）行政機關(guān)對公務(wù)員、行政機關(guān)職員、公辦學(xué)校教職工、醫(yī)療機構(gòu)工作人員及全額撥款的其他事業(yè)單位職工、國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的人事、工資、績效等方面管理的文件；

（14）財政部門僅對格式文本、報表、會計準(zhǔn)則、會計核算制度等技術(shù)事項進行規(guī)定的文件以及僅下達(dá)預(yù)算、分配資金、批復(fù)項目的文件；

（15）其他不涉及公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)或者不具有普遍約束力的文件。

5.注意下列文件的認(rèn)定

（1）行政機關(guān)轉(zhuǎn)發(fā)下級機關(guān)的規(guī)范性文件，表示同意規(guī)范性文件的內(nèi)容，屬于轉(zhuǎn)發(fā)機關(guān)的規(guī)范性文件；政府所屬部門經(jīng)過本級政府同意后制定發(fā)布的規(guī)范性文件，納入部門的規(guī)范性文件管理。

（2）行政機關(guān)原文轉(zhuǎn)發(fā)上級機關(guān)規(guī)范性文件，不屬于本機關(guān)的規(guī)范性文件；但轉(zhuǎn)發(fā)上級機關(guān)規(guī)范性文件同時提出具體實施措施或者補充意見，并涉及不特定公民、法人或者其他組織的權(quán)利、義務(wù)的，屬于本機關(guān)的規(guī)范性文件。

（3）行政機關(guān)為實施專項行動或者階段性整頓，部署有關(guān)工作，明確有關(guān)部門工作職責(zé)和工作要求的方案（包括工作方案或者實施方案），不屬于規(guī)范性文件；但如果此類方案的內(nèi)容涉及不特定的公民、法人和其他組織權(quán)利、義務(wù)的，屬于規(guī)范性文件。

（4）行政機關(guān)的指導(dǎo)意見原則上不屬于規(guī)范性文件，但文件內(nèi)容涉及管理職權(quán)或者行政措施，而且影響公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的，屬于規(guī)范性文件。

（5）規(guī)范性文件清理后，宣布關(guān)于繼續(xù)有效、廢止、失效文件的決定，屬于規(guī)范性文件。

6.其他有關(guān)事項

（1）根據(jù)《公文處理條例》規(guī)定，紀(jì)要是記載會議主要情況和議定事項的公文。紀(jì)要的有關(guān)內(nèi)容涉及公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)，需要作為行政管理依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)制定規(guī)范性文件對外發(fā)布。

（2）根據(jù)《公文處理條例》規(guī)定，批復(fù)是適應(yīng)于答復(fù)下級機關(guān)請示事項的公文。批復(fù)的有關(guān)內(nèi)容對批復(fù)機關(guān)管轄范圍的同類事項具有普遍指導(dǎo)意義，需要作為行政管理依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)制定規(guī)范性文件對外發(fā)布。

（3）根據(jù)《公文處理條例》規(guī)定，函是適用于不相隸屬機關(guān)之間商洽工作、詢問和答復(fù)問題、請求批準(zhǔn)和答復(fù)審批事項的公文。函的有關(guān)內(nèi)容涉及公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)，需要作為行政管理依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)制定規(guī)范性文件對外發(fā)布。

規(guī)范性文件備案注意事項：按照“三定”規(guī)定，南陽市司法局法制審核科具體承擔(dān)行政規(guī)范性文件備案審查工作，“負(fù)責(zé)指導(dǎo)全市政府規(guī)范性文件管理工作，承擔(dān)市政府各部門和縣（市、區(qū)）政府規(guī)范性文件備案審查工作”“承擔(dān)市政府規(guī)范性文件向省政府、市人大常委會備案工作”。基于以上職能設(shè)定，請市政府各部門和各縣（區(qū)）人民政府（管委會）制定的行政規(guī)范性文件自2019年6月份起向南陽市司法局法制審核科報備或備案審查。市政府各部門承辦的以“宛政”或“宛政辦”文件印發(fā)的規(guī)范性文件應(yīng)自公布之日起15日內(nèi)，將備案報告（附件1）、規(guī)范性文件文本、起草說明、法律依據(jù)、征求意見、合法性審查、集體討論情況按照規(guī)定格式（附件2）裝訂成冊（A4紙），一式五份，通過郵政寄遞方式報送南陽市司法局法制審核科，同時報送電子版；縣（區(qū))政府（管委會）、市政府各部門自行制定的規(guī)范性文件上報備案審查材料的時間及格式內(nèi)容與上述報送材料的時間及格式內(nèi)容一致，但只需報送一份整套紙質(zhì)材料并上傳電子版即可。

國務(wù)院關(guān)于制定規(guī)范性文件嚴(yán)禁越權(quán)發(fā)文的規(guī)定：堅持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，嚴(yán)格按照法定權(quán)限履行職責(zé)，嚴(yán)禁以部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)名義制發(fā)行政規(guī)范性文件。要嚴(yán)格落實權(quán)責(zé)清單制度，行政規(guī)范性文件不得增加法律、法規(guī)規(guī)定之外的行政權(quán)力事項或者減少法定職責(zé)；不得設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強制等事項，增加辦理行政許可事項的條件，規(guī)定出具循環(huán)證明、重復(fù)證明、無謂證明的內(nèi)容；不得違法減損公民、法人和其他組織的合法權(quán)益或者增加其義務(wù)，侵犯公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)、勞動權(quán)、休息權(quán)等基本權(quán)利；不得超越職權(quán)規(guī)定應(yīng)由市場調(diào)節(jié)、企業(yè)和社會自律、公民自我管理的事項；不得違法制定含有排除或者限制公平競爭內(nèi)容的措施，違法干預(yù)或者影響市場主體正常生產(chǎn)經(jīng)營活動，違法設(shè)置市場準(zhǔn)入和退出條件等。