胡建淼：發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議主渠道作用——解讀修訂后的《中華人民共和國行政復(fù)議法》

作者：胡建淼（中共中央黨校（國家行政學(xué)院）一級教授）

來源：中國審判

行政復(fù)議制度，系指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)的行政行為侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)和受教育權(quán)等合法權(quán)益，向行政復(fù)議機關(guān)提出復(fù)議申請，行政復(fù)議機關(guān)對行政行為的合法性和合理性進行審查并作出處理的法律制度。這對于公民、法人或者其他組織而言，是一種權(quán)利救濟制度；對于行政機關(guān)而言，是行政機關(guān)的自我監(jiān)督、自我糾錯制度；對于行政爭議本身而言，是化解行政爭議的主渠道。

行政復(fù)議制度由行政復(fù)議法律法規(guī)創(chuàng)設(shè)并加以規(guī)制。1990年，國務(wù)院制定的《行政復(fù)議條例》創(chuàng)設(shè)了我國第一個行政復(fù)議制度。1994年，國務(wù)院對這部行政法規(guī)作出修訂。1999年4月29日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第九次會議通過了我國第一部《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱《行政復(fù)議法》）。這一法律后經(jīng)2009年和2017年兩次修正。

2023年9月1日，第十四屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議通過了《中華人民共和國行政復(fù)議法（修訂草案）》，新《行政復(fù)議法》于2024年1月1日起施行。此次修改與前兩次不同，是“修訂”而不是“修正”，而且修訂幅度較大，法律條文從原來的41條增加至90條，擴容一倍以上。其修改從內(nèi)容到形式，幾乎覆蓋了《行政復(fù)議法》所有條文。

2021年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》，要求“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議主渠道作用……全面深化行政復(fù)議體制改革……形成公正權(quán)威、統(tǒng)一高效的行政復(fù)議體制”。筆者認(rèn)為，此次《行政復(fù)議法》之所以作出如此大的修改，主要目的之一就是要將行政復(fù)議打造成化解行政爭議的主渠道。新《行政復(fù)議法》修訂的內(nèi)容和亮點諸多，在發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用方面，主要凸顯八個方面特點。

一、推進行政復(fù)議機關(guān)和復(fù)議人員的專業(yè)化、職業(yè)化

行政復(fù)議機關(guān)及復(fù)議人員是實施行政復(fù)議的主體，行政復(fù)議主體是否公正權(quán)威、統(tǒng)一高效，以及其專業(yè)化、職業(yè)化程度的高低，是能否將行政復(fù)議打造成化解行政爭議主渠道的前提和關(guān)鍵。

新《行政復(fù)議法》取消了地方人民政府工作部門的行政復(fù)議職責(zé)，改由縣級以上地方人民政府統(tǒng)一行使復(fù)議職能，同時保留垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)、稅務(wù)和國家安全機關(guān)的特殊情形，相應(yīng)調(diào)整國務(wù)院部門的管轄權(quán)限，并對有關(guān)派出機構(gòu)作出靈活規(guī)定。新《行政復(fù)議法》規(guī)定國務(wù)院行政復(fù)議機構(gòu)可以發(fā)布行政復(fù)議指導(dǎo)性案例，以提高全國各地的行政復(fù)議水平。特別是對行政復(fù)議人員的專業(yè)化和職業(yè)化提出明確要求，規(guī)定行政復(fù)議機構(gòu)中初次從事行政復(fù)議工作的人員，應(yīng)當(dāng)通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格，并參加統(tǒng)一職前培訓(xùn)。同時，新《行政復(fù)議法》還要求，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)確保行政復(fù)議機構(gòu)的人員配備與所承擔(dān)的工作任務(wù)相適應(yīng)，提高行政復(fù)議人員專業(yè)素質(zhì)，根據(jù)工作需要保障辦案場所、裝備等設(shè)施。這一系列規(guī)定和改革，直接強化了行政復(fù)議吸納和化解行政爭議的能力。

二、擴大行政復(fù)議受理范圍

關(guān)于行政復(fù)議的受理范圍，首先，包括公民、法人或者其他組織不服行政機關(guān)行政行為而申請行政復(fù)議的范圍；其次，包括行政復(fù)議機關(guān)受理當(dāng)事人復(fù)議申請，并對行政行為合法性和適當(dāng)性進行審查和處理的范圍；最后，包括行政機關(guān)化解行政爭議的范圍。因此，行政復(fù)議受理范圍的大小和寬窄直接決定了行政復(fù)議作為解決行政爭議主渠道的大小和寬窄。通過與原《行政復(fù)議法》的比較，新《行政復(fù)議法》第十一條將行政復(fù)議受案范圍從11項擴展至15項，內(nèi)容上增加和明確了以下可復(fù)議事項：

一是行政強制執(zhí)行決定。原法只規(guī)定對行政強制措施決定不服的，可申請復(fù)議，未規(guī)定對行政強制執(zhí)行決定不服的，可申請復(fù)議。而《中華人民共和國行政強制法》所規(guī)定的“行政強制行為”既包括行政強制措施，也包括行政強制執(zhí)行，并規(guī)定行政機關(guān)在實施行政強制執(zhí)行前，必須作出行政強制執(zhí)行決定。行政強制執(zhí)行決定同樣屬于可訴可復(fù)議的行政決定。

二是行政征收、征用和補償決定。原《行政復(fù)議法》沒有規(guī)定對行政征收征用和補償決定的復(fù)議，但這方面的行政爭議在現(xiàn)實中比重較高，此次修訂作了增補。

三是行政賠償決定。行政賠償決定是指行政賠償義務(wù)機關(guān)作出的給予賠償或不予賠償?shù)臎Q定。根據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》第三條、第四條規(guī)定，行政機關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時侵犯當(dāng)事人的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)并造成損害的，必須依法賠償。該法第九條規(guī)定，行政賠償必須由當(dāng)事人先向賠償義務(wù)機關(guān)提出申請，也可以在申請行政復(fù)議或提起行政訴訟時一并提出。如果當(dāng)事人向賠償義務(wù)機關(guān)提出申請后，賠償義務(wù)機關(guān)拒絕賠償或當(dāng)事人對行政賠償義務(wù)機關(guān)作出的賠償決定不服的，當(dāng)事人便可提起行政訴訟。但對此是否可以申請行政復(fù)議，這一點原《行政復(fù)議法》規(guī)定不明。新《行政復(fù)議法》對此進行了明確，當(dāng)事人對行政機關(guān)作出的賠償決定或不予賠償決定不服的，不僅可以提起行政訴訟，也可以直接申請行政復(fù)議，對復(fù)議決定不服后再行訴訟。

四是工傷認(rèn)定行為。工傷認(rèn)定是勞動行政部門依據(jù)法律授權(quán)，對職工因事故傷害（或患職業(yè)病）是否屬于工傷或視同工傷給予定性的行政確認(rèn)行為。工傷認(rèn)定的法律依據(jù)是《中華人民共和國勞動法》《中華人民共和國社會保險法》和《工傷保險條例》。工傷認(rèn)定申請由職工所在單位提出；用人單位未按規(guī)定提出工傷認(rèn)定申請的，工傷職工或者其近親屬、工會組織也可依法向用人單位所在地統(tǒng)籌地區(qū)社會保險行政部門提出工傷認(rèn)定申請。被認(rèn)定工傷或者視作工傷的，依照《工傷保險條例》有關(guān)規(guī)定享受工傷保險待遇。勞動行政部門對工傷進行認(rèn)定，屬于可訴的行政確認(rèn)行為。但原《行政復(fù)議法》未對此作出規(guī)定，此次修訂補充了這一規(guī)定。

五是濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭。新《行政復(fù)議法》首次規(guī)定，公民、法人或者其他組織“認(rèn)為行政機關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭”的，可依法申請行政復(fù)議。這是對當(dāng)事人在市場中公平競爭權(quán)的保護，是對行政機關(guān)濫用行政權(quán)力干預(yù)公平競爭權(quán)的阻卻。公平競爭權(quán)，是指經(jīng)營者在市場經(jīng)營過程中，依據(jù)競爭法所享有的要求其他經(jīng)營者及相關(guān)主體進行公平競爭，以保障和實現(xiàn)經(jīng)營者合法競爭利益的權(quán)利。而且，此次修訂實現(xiàn)了新《行政復(fù)議法》與《中華人民共和國反壟斷法》《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》的無縫銜接。

六是行政協(xié)議行為。行政協(xié)議系指行政機關(guān)為了實現(xiàn)行政管理目的，與公民、法人或者其他組織經(jīng)雙方協(xié)商一致所達成的，能夠形成、變更或消滅相對人行政法權(quán)利義務(wù)關(guān)系的合意。其中，包括政府特許經(jīng)營協(xié)議，土地、房屋等征收補償協(xié)議，土地、房屋等征用補償協(xié)議，礦業(yè)權(quán)等國有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議，政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協(xié)議，政府與社會資本合作協(xié)議等。新《行政復(fù)議法》新增規(guī)定，公民、法人或者其他組織“認(rèn)為行政機關(guān)不依法訂立、不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等行政協(xié)議”的，可依法申請行政復(fù)議。這有力地保護了行政相對人在行政協(xié)議中所享有的合法權(quán)益。

七是政府信息公開行為。2019年修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》第五條首次確立“以公開為常態(tài)、不公開為例外”原則，這在中國政府信息公開的立法史上具有重要意義。新《行政復(fù)議法》首次規(guī)定公民、法人或者其他組織“認(rèn)為行政機關(guān)在政府信息公開工作中侵犯其合法權(quán)益”，可依法申請行政復(fù)議。這里的復(fù)議受理范圍，既包括行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)公開而不公開政府信息的行為，也包括不應(yīng)當(dāng)公開而擅自公開政府信息從而侵犯第三人合法權(quán)益的行為。

三、擴大行政復(fù)議前置范圍

復(fù)議前置是啟動行政訴訟的一種特殊前提和條件，是指依照法律法規(guī)規(guī)定，公民、法人或者其他組織對某些行政行為不服，只能先經(jīng)過行政復(fù)議才能提起行政訴訟，不得直接提起行政訴訟的法律制度。新《行政復(fù)議法》第二十三條第一款雖然將復(fù)議前置的依據(jù)從原來的“法律、法規(guī)”縮小為“法律、行政法規(guī)”，但由于直接規(guī)定四類行政爭議應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議，事實上擴大了行政復(fù)議前置的范圍，也擴大了以行政復(fù)議解決行政爭議的機會和比例。

四、方便當(dāng)事人申請和參加行政復(fù)議

新《行政復(fù)議法》為體現(xiàn)和貫徹便民原則，在方便公民、法人或者其他組織申請和參加行政復(fù)議方面作出了許多新規(guī)定。

一是豐富了復(fù)議申請方式，便利當(dāng)事人申請復(fù)議。新《行政復(fù)議法》第二十二條規(guī)定，申請人申請行政復(fù)議，可以書面申請；書面申請有困難的，也可以口頭申請。書面申請的，可以通過郵寄或者行政復(fù)議機關(guān)指定的互聯(lián)網(wǎng)渠道等方式提交行政復(fù)議申請書，也可以當(dāng)面提交行政復(fù)議申請書。行政機關(guān)通過互聯(lián)網(wǎng)渠道送達行政行為決定書的，應(yīng)當(dāng)同時提供提交行政復(fù)議申請書的互聯(lián)網(wǎng)渠道。第三十二條規(guī)定，對當(dāng)場作出或者依據(jù)電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄的違法事實作出的行政處罰決定不服申請行政復(fù)議的，可以通過作出行政處罰決定的行政機關(guān)提交行政復(fù)議申請。

二是確立了行政復(fù)議的代理制度，規(guī)定申請人、第三人可以委托一至二名律師、基層法律服務(wù)工作者或者其他代理人代為參加行政復(fù)議。

三是規(guī)定符合法律援助條件的行政復(fù)議申請人申請法律援助的，法律援助機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法為其提供法律援助。

四是確立了材料補正制度，規(guī)定行政復(fù)議申請材料不齊全或者表述不清楚，行政復(fù)議機關(guān)無法判斷是否符合受理條件的，應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)書面通知申請人補正。

五、增設(shè)簡易程序，實現(xiàn)行政復(fù)議案件繁簡分流

以前行政復(fù)議只有一種程序，即普通程序。新《行政復(fù)議法》在普通程序之外設(shè)置了簡易程序，促進行政復(fù)議案件繁簡分流，從而提高了行政復(fù)議的效率。

新《行政復(fù)議法》第五十三條規(guī)定，行政復(fù)議機關(guān)審理下列行政復(fù)議案件，認(rèn)為事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大的，可以適用簡易程序：（一）被申請行政復(fù)議的行政行為是當(dāng)場作出；（二）被申請行政復(fù)議的行政行為是警告或者通報批評；（三）案件涉及款額三千元以下；（四）屬于政府信息公開案件。

除前款規(guī)定以外的行政復(fù)議案件，當(dāng)事人各方同意適用簡易程序的，可以適用簡易程序。不適用簡易程序的案件就適用普通程序。簡易程序與普通程序的最大區(qū)別，就是審理方式（書面與開庭）以及作出復(fù)議決定的期限（30日與60日）的不同。

六、強化、細(xì)化行政復(fù)議決定體系

行政復(fù)議案件經(jīng)復(fù)議審理之后，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法作出不同的復(fù)議決定。復(fù)議決定是行政復(fù)議程序的結(jié)果，代表了行政復(fù)議機關(guān)對被復(fù)議行政行為的評判，以及對申請人所主張權(quán)利的肯定與否定。原《行政復(fù)議法》對于復(fù)議決定的設(shè)置只限于維持行政行為、撤銷行政行為、變更行政行為、履行法定職責(zé)、重作行政行為、確認(rèn)行政行為違法等復(fù)議決定。新《行政復(fù)議法》在此基礎(chǔ)上又增加了駁回申請人的復(fù)議請求、確認(rèn)行政行為無效、給予行政賠償、給予行政補償?shù)葟?fù)議決定。

對于行政協(xié)議案件，被申請人不依法訂立、不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除行政協(xié)議的，行政復(fù)議機關(guān)決定被申請人承擔(dān)依法訂立、繼續(xù)履行、采取補救措施或者賠償損失等責(zé)任。

上述規(guī)定豐富和細(xì)化了行政復(fù)議決定的種類和標(biāo)準(zhǔn)，提升了行政復(fù)議解決行政爭議的能力。此外，新《行政復(fù)議法》還規(guī)定縣級以上各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立相關(guān)政府部門、專家、學(xué)者等參與的行政復(fù)議委員會，為辦理行政復(fù)議案件提供咨詢意見。這一規(guī)定提高了行政復(fù)議決定的質(zhì)量。

七、增設(shè)調(diào)解、和解方式

原《行政復(fù)議法》遵循“復(fù)議不適用調(diào)解”原則，理由是公權(quán)力具有不可處分性。新《行政復(fù)議法》確立了“復(fù)議適用調(diào)解”的原則。根據(jù)新《行政復(fù)議法》第五條與第七十三條規(guī)定，行政復(fù)議機關(guān)辦理行政復(fù)議案件，可以進行調(diào)解。當(dāng)事人經(jīng)調(diào)解達成協(xié)議的，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)制作行政復(fù)議調(diào)解書。復(fù)議調(diào)解書與復(fù)議決定書具有同樣的法律效力。

另外，新《行政復(fù)議法》還規(guī)定，當(dāng)事人在行政復(fù)議決定作出前可以自愿達成和解，和解內(nèi)容不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益，不得違反法律法規(guī)的強制性規(guī)定。當(dāng)事人達成和解后，由申請人向行政復(fù)議機構(gòu)撤回行政復(fù)議申請。行政復(fù)議機構(gòu)準(zhǔn)予撤回行政復(fù)議申請、行政復(fù)議機關(guān)決定終止行政復(fù)議的，申請人不得再以同一事實和理由提出行政復(fù)議申請。但是，申請人能夠證明撤回行政復(fù)議申請違背其真實意愿的除外。復(fù)議調(diào)解、和解方式的確立，豐富了行政復(fù)議結(jié)果的處理方式，提升了行政復(fù)議化解行政爭議的能力。

八、強化對行政復(fù)議的履行和執(zhí)行

雖然原《行政復(fù)議法》對于作為被申請人的行政機關(guān)履行復(fù)議結(jié)果和作為申請人的公民、法人或者其他組織執(zhí)行復(fù)議結(jié)果都有規(guī)定，但新《行政復(fù)議法》對于履行和執(zhí)行的主體、范圍、手段，特別是拒不履行的后果作出了拓展性規(guī)定，從而強化了復(fù)議結(jié)果的執(zhí)行力。

新《行政復(fù)議法》第七十七條規(guī)定，被申請人應(yīng)當(dāng)履行行政復(fù)議決定書、調(diào)解書、意見書。被申請人不履行或者無正當(dāng)理由拖延履行行政復(fù)議決定書、調(diào)解書、意見書的，行政復(fù)議機關(guān)或者有關(guān)上級行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期履行，并可以約談被申請人的有關(guān)負(fù)責(zé)人或者予以通報批評。第八十三條還規(guī)定，被申請人不履行或者無正當(dāng)理由拖延履行行政復(fù)議決定書、調(diào)解書、意見書的，對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予警告、記過、記大過的處分；經(jīng)責(zé)令履行仍拒不履行的，依法給予降級、撤職、開除的處分。

對于申請人和第三人，如果拒不履行生效的行政復(fù)議決定書和調(diào)解書的，應(yīng)當(dāng)視不同情況，由作出行政行為的行政機關(guān)或者行政復(fù)議機關(guān)依法強制執(zhí)行或者申請人民法院強制執(zhí)行。