豫法政辦〔2020〕15號

河南省法治政府建設領導小組辦公室

關于進一步規(guī)范行政處罰裁量權(quán)工作的指導意見

各省轄市人民政府、濟源示范區(qū)管委會、各省直管縣（市）人民政府，省直各行政執(zhí)法部門，中央駐豫執(zhí)法機構(gòu)：

近年來，全省各地各部門貫徹落實《河南省人民政府關于規(guī)范行政處罰裁量權(quán)的若干意見》（豫政〔2008〕57 號），在全國率先建立行政處罰裁量權(quán)基準制度。為貫徹落實黨中央關于建立健全行政裁量權(quán)基準制度精神和《河南省2020年度法治政府建設工作安排》（豫法政〔2020〕1號），現(xiàn)就進一步規(guī)范行政處罰裁量權(quán)工作提出如下指導意見。

一、行政處罰裁量權(quán)基準制度的定義、原則

（一）行政處罰裁量權(quán)基準制度的定義

1.本意見所稱的行政處罰裁量權(quán)，是指行政執(zhí)法部門在法定行政處罰權(quán)限范圍內(nèi),根據(jù)違法的事實、性質(zhì)、情節(jié)和社會危害程度，對違法行為人是否給予行政處罰、給予何種行政處罰和給予何種幅度行政處罰的權(quán)限。

2.本意見所稱的行政處罰裁量標準，是指行政執(zhí)法部門結(jié)合執(zhí)法實踐，對法律、法規(guī)、規(guī)章中行政處罰裁量的適用條件、適用情形、處罰結(jié)果等予以細化、量化而形成的具體標準。

3.本意見所稱的行政處罰裁量權(quán)基準制度，是由行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則、行政處罰裁量標準、行政執(zhí)法部門內(nèi)部制約制度和政府外部監(jiān)督制度構(gòu)成的四位一體的制度總和。

(二) 建立行政處罰裁量權(quán)基準制度的原則
　　1.合法性原則。建立行政處罰裁量權(quán)基準制度，應當符合立法目的和法治精神，以法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)，劃分裁量等級，明確具體標準。
　　2.適當性原則。建立行政處罰裁量權(quán)基準制度，應當綜合考慮法律因素和事實因素，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及所造成的社會危害程度相當。

3.可操作性原則。建立行政處罰裁量權(quán)基準制度，應當做到具體可操作，內(nèi)容規(guī)范、簡明，便于執(zhí)法適用，符合執(zhí)法需求。

二、行政處罰裁量權(quán)基準制度的制定主體

（一）法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章以及省級地方性法規(guī)、規(guī)章涉及行政處罰裁量權(quán)的，由省級行政執(zhí)法部門負責建立行政處罰裁量權(quán)基準制度，在本系統(tǒng)適用。國務院有關部門已制定行政處罰裁量標準的，可參照執(zhí)行，必要時可在其規(guī)定的裁量標準范圍內(nèi)進行合理細化、量化。

（二）設區(qū)的市制定的地方性法規(guī)、規(guī)章涉及行政處罰裁量權(quán)的，由設區(qū)的市人民政府行政執(zhí)法部門建立行政處罰裁量權(quán)基準制度，在本區(qū)域適用。

（三）法律、法規(guī)、規(guī)章中涉及多個部門行政執(zhí)法權(quán)的，原則上由該法律、法規(guī)、規(guī)章的名稱或內(nèi)容中行業(yè)特征明顯的部門制定、公布裁量標準；也可由該法律、法規(guī)、規(guī)章中行政執(zhí)法權(quán)相對較多的部門制定、公布裁量標準或由多個部門分別制定、公布相應條款的裁量標準；聯(lián)合起草的，應由聯(lián)合起草的部門共同或經(jīng)協(xié)商由一個部門制定、公布裁量標準。

三、行政處罰裁量權(quán)基準制度的制定程序

（一）梳理執(zhí)法依據(jù)。行政執(zhí)法部門要結(jié)合機構(gòu)改革、職能調(diào)整以及法律、法規(guī)、規(guī)章的立改廢等情況，全面梳理本部門適用的現(xiàn)行有效的并需要制定、修訂行政處罰裁量標準的法律、法規(guī)、規(guī)章。

（二）建立基準制度。行政執(zhí)法部門應在深入調(diào)查研究、廣泛征求意見的基礎上，建立行政處罰裁量權(quán)基準制度。行政處罰裁量標準需經(jīng)本部門法制機構(gòu)審核，由部門負責人集體討論決定，并由主要負責人簽發(fā)。

（三）公布備案。行政處罰裁量權(quán)基準制度應通過行政執(zhí)法部門門戶網(wǎng)站和同級司法行政部門門戶網(wǎng)站向社會公布。執(zhí)行國務院有關部門行政處罰裁量標準的，也應公布。

行政執(zhí)法部門應當自行政處罰裁量權(quán)基準制度建立后15日內(nèi)將正式文本和電子文本報送同級司法行政部門備案。其中設區(qū)的市行政執(zhí)法部門建立的行政處罰裁量權(quán)基準制度由同級司法行政部門按照上述時間規(guī)定向省司法廳備案。

（四）動態(tài)調(diào)整。新制定、修改或者廢止的法律、法規(guī)、規(guī)章中涉及行政處罰條款的，應自正式實施之日起三個月內(nèi)制定、修訂或者廢止相關行政處罰裁量標準。在執(zhí)法實踐和監(jiān)督檢查中，發(fā)現(xiàn)行政處罰裁量標準不適應經(jīng)濟社會發(fā)展和執(zhí)法實踐需要的，應及時修訂。

　 四、行政處罰裁量標準的制定規(guī)則
　　(一)制定行政處罰裁量標準應當明確的內(nèi)容
　　1.行政處罰裁量標準應包括法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)、違法行為和處罰措施三個方面。

2.法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定有罰款幅度、罰款倍數(shù)、罰款比例的，或者對責令暫停執(zhí)業(yè)資格、行政拘留等規(guī)定有時間幅度的，應當根據(jù)違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度，分別劃分等級：涉及情況較為簡單的劃分為輕微、一般、嚴重三個等級；涉及情況復雜的劃分為輕微、一般、嚴重、特別嚴重四個等級；必要時可劃分為輕微、一般、較重、嚴重和特別嚴重五個等級。

3.法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的警告、沒收違法所得、沒收非法財物、吊銷許可證或者執(zhí)照、責令停產(chǎn)停業(yè)等具有羈束性的行政處罰種類，依照執(zhí)行，不劃分等級標準。

4.可以單處也可以并處的，可以處罰也可以不處罰的，應當根據(jù)違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度，列出單處或者并處、處罰或者不處罰的具體情形。

（二）制定行政處罰裁量標準應當把握的要求

1.全省裁量標準法治統(tǒng)一原則。為確保全省法治統(tǒng)一，不允許省轄市、縣（市、區(qū)）對法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章以及省級地方性法規(guī)、規(guī)章制定裁量標準，也不允許自行對其細化、量化。確因執(zhí)法實踐需要在省級部門制定的裁量標準幅度內(nèi)再進行細化、量化的，需經(jīng)原制定部門書面同意。

2.制定裁量標準的一般原則。制定裁量標準，一般要有客觀依據(jù)和判斷標準：包括侵害客體的數(shù)量、長度、面積、體積；違法所得數(shù)額的大小、違法行為涉及的價值、價款或者金額；違法行為的時間、造成的損失、危害的區(qū)域面積等客觀真實、標準明確、界限清晰、可量化的因素。

制定的裁量標準，不能簡單地用社會影響或者社會危害輕微、一般、嚴重這些標準模糊、不可量化、不易操作的內(nèi)容；也不能把幾種違法情形的等次設定為固定的罰款數(shù)值，無視法律規(guī)定的處罰幅度。

(三)適用行政處罰裁量標準應當遵循的規(guī)定
　　1.當事人有下列情形之一的，依法不予行政處罰：不滿14 周歲的人有違法行為的；精神病人在不能辨認或者不能控制自己行為時有違法行為的；違法行為輕微并及時糾正、沒有造成危害后果的；違法行為在兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的（法律另有規(guī)定的除外）；其他依法不予行政處罰的。

2.當事人有下列情形之一的，依法從輕或者減輕處罰：已滿14 周歲不滿18 周歲的人有違法行為的；主動消除或者減輕違法行為危害后果的；受他人脅迫有違法行為的；配合行政機關查處違法行為有立功表現(xiàn)的；其他依法從輕或者減輕行政處罰的。

3.當事人有下列情形之一的，應當依法在行政處罰裁量標準相應等次內(nèi)從重處罰：違法行為情節(jié)惡劣、危害后果較重的；不聽勸阻、繼續(xù)實施違法行為的；在共同實施違法行為中起主要作用的；多次實施違法行為、屢教不改的；采取的行為足以妨礙執(zhí)法人員查處違法案件的；隱匿、銷毀違法證據(jù)的；其他依法從重行政處罰的。

4. 當事人有下列情形之一的，可以在法定量罰幅度內(nèi)適用最高限的處罰標準：違法行為給公共安全、人身健康和生命財產(chǎn)安全、生態(tài)環(huán)境保護造成嚴重危害的；擾亂社會管理秩序、市場經(jīng)濟秩序造成嚴重危害后果的；脅迫、誘騙他人實施違法行為情節(jié)嚴重的；打擊報復報案人、控告人、舉報人、證人、鑒定人有危害后果的；在發(fā)生自然災害、突發(fā)公共事件情況下實施違法行為的。當事人涉嫌犯罪的，應移送司法機關。

適用前款規(guī)定時，要堅持依法行政、過罰相當原則，根據(jù)違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度，準確把握“嚴重危害、嚴重后果”的標準、界限，禁止一味從重處罰、一律頂格處罰等執(zhí)法違法或不當行為。

5.行政執(zhí)法部門對于違法事實、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度基本相同的違法行為，應當給予基本相同的行政處罰。

五、行政處罰裁量權(quán)基準制度的主要配套制度
　 （一）裁量標準制定部門應建立和實行下列內(nèi)部制約制度

1.行政處罰裁量權(quán)告知制度。行政執(zhí)法部門制作的《行政處罰事先告知書》，凡涉及行政處罰裁量權(quán)的，應當向當事人告知本部門擬選擇的處罰種類、處罰標準的事實、理由和依據(jù)；未履行行政處罰裁量權(quán)告知義務的，行政處罰決定不能成立。

2.行政處罰裁量權(quán)適用制度。行政執(zhí)法部門應當根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，并參照行政處罰裁量標準實施行政處罰。在詢問筆錄、現(xiàn)場檢查筆錄、集體討論筆錄、案件調(diào)查終結(jié)報告、行政處罰事先告知書、聽證告知書和行政處罰決定書等相關行政執(zhí)法文書中，應當充分載明行政處罰裁量標準的依據(jù)、內(nèi)容等適用情況。

3.行政處罰案件主辦人制度。依法辦理的行政處罰案件，應在兩名以上行政執(zhí)法人員中確定一名執(zhí)法人員擔任主辦人員，由其對案件質(zhì)量承擔主要責任，行政機關和相關人員承擔其它相應法律責任。
　　4.行政處罰案例指導制度。行政執(zhí)法部門對于事實、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度相當?shù)男姓幜P決定，可以作為以后對同類違法行為進行行政處罰的參照。

5.適時評估修訂制度。各級行政執(zhí)法部門要根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章要求，結(jié)合執(zhí)法實踐，對本部門行政處罰裁量權(quán)基準制度適時進行評估、修訂、調(diào)整、完善，并及時向本級司法行政部門和上一級行政執(zhí)法部門報告評估情況。

同時，行政執(zhí)法部門還應當建立和適用行政處罰裁量標準適用規(guī)則、預先法律審核制度、罰沒物品管理制度及事前提示事中指導事后回訪制度等相關制度規(guī)定。

（二）縣級以上政府應當完善和執(zhí)行下列外部監(jiān)督制度

1.行政處罰案卷評查制度?？h級以上政府應建立行政執(zhí)法案卷評查制度，圍繞行政處罰裁量權(quán)的建立、適用開展案卷評查活動，加強對規(guī)范行政處罰裁量權(quán)的執(zhí)法監(jiān)督。

2.重大行政處罰備案制度。市、縣政府要認真貫徹《河南省重大行政處罰備案審查辦法》，及時審查、糾正違法行使行政處罰裁量權(quán)的行為。

3.行政處罰檢查制度。市、縣司法行政部門應采取現(xiàn)場檢查、暗訪檢查等形式，加強對行政處罰行為的監(jiān)督檢查。

4.執(zhí)法過錯責任追究制度。行政執(zhí)法部門或者行政執(zhí)法人員濫用行政處罰裁量權(quán)造成行政執(zhí)法行為明顯不當?shù)?/span>，按照《河南省行政執(zhí)法過錯責任追究辦法》予以追究。

六、相關工作要求
　　（一）各級人民政府、行政執(zhí)法部門要加強對規(guī)范行政處罰裁量權(quán)工作的組織領導，精心部署、明確責任、強化措施、注重實效，確保規(guī)范行政處罰裁量權(quán)工作扎實推進。

（二）省級行政執(zhí)法部門根據(jù)“三定”方案明確的職責范圍，對已建立行政處罰裁量標準的，要按照本意見的規(guī)定組織專業(yè)人員逐部法律、逐條標準進行推敲、研究。不符合本意見規(guī)定的裁量標準，應重新修訂、完善；應制定未制定裁量標準的，應按照本意見規(guī)定進行制定。修訂或新制定裁量標準任務較重的部門，應當分清輕重緩急，優(yōu)先修訂或新制定執(zhí)法實踐急需的裁量標準。應當修訂、完善或新制定的裁量標準應于12月20日前修訂或制定、公布完畢，并將電子版、紙質(zhì)版報送至省司法廳備案。要強化行政處罰裁量權(quán)在本系統(tǒng)的適用，形成完善、規(guī)范的行政處罰裁量權(quán)基準制度。

設區(qū)的市要按照本意見的規(guī)定，參照對省級部門的相關要求，在制定、修訂行政處罰裁量標準的基礎上，形成完善、規(guī)范的行政處罰裁量權(quán)基準制度。

（三）行政許可、行政強制、行政征收、行政確認、行政裁決等其他具體行政行為有裁量幅度的，可參照本意見的相關規(guī)定要求，明確行政裁量標準。鼓勵有條件的省直執(zhí)法部門和設區(qū)市積極探索建立更為全面的行政裁量權(quán)基準制度。

（四）規(guī)范行政處罰裁量權(quán)工作要納入年度依法行政考核內(nèi)容。各級司法行政部門要充分發(fā)揮作用，加強對本級行政執(zhí)法部門規(guī)范行政處罰裁量權(quán)工作的監(jiān)督、指導和協(xié)調(diào)，定期檢查或抽查行政執(zhí)法部門建立、執(zhí)行和動態(tài)調(diào)整行政處罰裁量權(quán)工作情況，并及時通報檢查結(jié)果。

2020年10月28日