豫法政辦〔2020〕15號

河南省法治政府建設領導小組辦公室

關于進一步規(guī)范行政處罰裁量權工作的指導意見

各省轄市人民政府、濟源示范區(qū)管委會、各省直管縣（市）人民政府，省直各行政執(zhí)法部門，中央駐豫執(zhí)法機構：

近年來，全省各地各部門貫徹落實《河南省人民政府關于規(guī)范行政處罰裁量權的若干意見》（豫政〔2008〕57 號），在全國率先建立行政處罰裁量權基準制度。為貫徹落實黨中央關于建立健全行政裁量權基準制度精神和《河南省2020年度法治政府建設工作安排》（豫法政〔2020〕1號），現(xiàn)就進一步規(guī)范行政處罰裁量權工作提出如下指導意見。

一、行政處罰裁量權基準制度的定義、原則

（一）行政處罰裁量權基準制度的定義

1.本意見所稱的行政處罰裁量權，是指行政執(zhí)法部門在法定行政處罰權限范圍內(nèi),根據(jù)違法的事實、性質(zhì)、情節(jié)和社會危害程度，對違法行為人是否給予行政處罰、給予何種行政處罰和給予何種幅度行政處罰的權限。

2.本意見所稱的行政處罰裁量標準，是指行政執(zhí)法部門結合執(zhí)法實踐，對法律、法規(guī)、規(guī)章中行政處罰裁量的適用條件、適用情形、處罰結果等予以細化、量化而形成的具體標準。

3.本意見所稱的行政處罰裁量權基準制度，是由行政處罰裁量權適用規(guī)則、行政處罰裁量標準、行政執(zhí)法部門內(nèi)部制約制度和政府外部監(jiān)督制度構成的四位一體的制度總和。

(二) 建立行政處罰裁量權基準制度的原則
　　1.合法性原則。建立行政處罰裁量權基準制度，應當符合立法目的和法治精神，以法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)，劃分裁量等級，明確具體標準。
　　2.適當性原則。建立行政處罰裁量權基準制度，應當綜合考慮法律因素和事實因素，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及所造成的社會危害程度相當。

3.可操作性原則。建立行政處罰裁量權基準制度，應當做到具體可操作，內(nèi)容規(guī)范、簡明，便于執(zhí)法適用，符合執(zhí)法需求。

二、行政處罰裁量權基準制度的制定主體

（一）法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章以及省級地方性法規(guī)、規(guī)章涉及行政處罰裁量權的，由省級行政執(zhí)法部門負責建立行政處罰裁量權基準制度，在本系統(tǒng)適用。國務院有關部門已制定行政處罰裁量標準的，可參照執(zhí)行，必要時可在其規(guī)定的裁量標準范圍內(nèi)進行合理細化、量化。

（二）設區(qū)的市制定的地方性法規(guī)、規(guī)章涉及行政處罰裁量權的，由設區(qū)的市人民政府行政執(zhí)法部門建立行政處罰裁量權基準制度，在本區(qū)域適用。

（三）法律、法規(guī)、規(guī)章中涉及多個部門行政執(zhí)法權的，原則上由該法律、法規(guī)、規(guī)章的名稱或內(nèi)容中行業(yè)特征明顯的部門制定、公布裁量標準；也可由該法律、法規(guī)、規(guī)章中行政執(zhí)法權相對較多的部門制定、公布裁量標準或由多個部門分別制定、公布相應條款的裁量標準；聯(lián)合起草的，應由聯(lián)合起草的部門共同或經(jīng)協(xié)商由一個部門制定、公布裁量標準。

三、行政處罰裁量權基準制度的制定程序

（一）梳理執(zhí)法依據(jù)。行政執(zhí)法部門要結合機構改革、職能調(diào)整以及法律、法規(guī)、規(guī)章的立改廢等情況，全面梳理本部門適用的現(xiàn)行有效的并需要制定、修訂行政處罰裁量標準的法律、法規(guī)、規(guī)章。

（二）建立基準制度。行政執(zhí)法部門應在深入調(diào)查研究、廣泛征求意見的基礎上，建立行政處罰裁量權基準制度。行政處罰裁量標準需經(jīng)本部門法制機構審核，由部門負責人集體討論決定，并由主要負責人簽發(fā)。

（三）公布備案。行政處罰裁量權基準制度應通過行政執(zhí)法部門門戶網(wǎng)站和同級司法行政部門門戶網(wǎng)站向社會公布。執(zhí)行國務院有關部門行政處罰裁量標準的，也應公布。

行政執(zhí)法部門應當自行政處罰裁量權基準制度建立后15日內(nèi)將正式文本和電子文本報送同級司法行政部門備案。其中設區(qū)的市行政執(zhí)法部門建立的行政處罰裁量權基準制度由同級司法行政部門按照上述時間規(guī)定向省司法廳備案。

（四）動態(tài)調(diào)整。新制定、修改或者廢止的法律、法規(guī)、規(guī)章中涉及行政處罰條款的，應自正式實施之日起三個月內(nèi)制定、修訂或者廢止相關行政處罰裁量標準。在執(zhí)法實踐和監(jiān)督檢查中，發(fā)現(xiàn)行政處罰裁量標準不適應經(jīng)濟社會發(fā)展和執(zhí)法實踐需要的，應及時修訂。

　 四、行政處罰裁量標準的制定規(guī)則
　　(一)制定行政處罰裁量標準應當明確的內(nèi)容
　　1.行政處罰裁量標準應包括法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)、違法行為和處罰措施三個方面。

2.法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定有罰款幅度、罰款倍數(shù)、罰款比例的，或者對責令暫停執(zhí)業(yè)資格、行政拘留等規(guī)定有時間幅度的，應當根據(jù)違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度，分別劃分等級：涉及情況較為簡單的劃分為輕微、一般、嚴重三個等級；涉及情況復雜的劃分為輕微、一般、嚴重、特別嚴重四個等級；必要時可劃分為輕微、一般、較重、嚴重和特別嚴重五個等級。

3.法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的警告、沒收違法所得、沒收非法財物、吊銷許可證或者執(zhí)照、責令停產(chǎn)停業(yè)等具有羈束性的行政處罰種類，依照執(zhí)行，不劃分等級標準。

4.可以單處也可以并處的，可以處罰也可以不處罰的，應當根據(jù)違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度，列出單處或者并處、處罰或者不處罰的具體情形。

（二）制定行政處罰裁量標準應當把握的要求

1.全省裁量標準法治統(tǒng)一原則。為確保全省法治統(tǒng)一，不允許省轄市、縣（市、區(qū)）對法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章以及省級地方性法規(guī)、規(guī)章制定裁量標準，也不允許自行對其細化、量化。確因執(zhí)法實踐需要在省級部門制定的裁量標準幅度內(nèi)再進行細化、量化的，需經(jīng)原制定部門書面同意。

2.制定裁量標準的一般原則。制定裁量標準，一般要有客觀依據(jù)和判斷標準：包括侵害客體的數(shù)量、長度、面積、體積；違法所得數(shù)額的大小、違法行為涉及的價值、價款或者金額；違法行為的時間、造成的損失、危害的區(qū)域面積等客觀真實、標準明確、界限清晰、可量化的因素。

制定的裁量標準，不能簡單地用社會影響或者社會危害輕微、一般、嚴重這些標準模糊、不可量化、不易操作的內(nèi)容；也不能把幾種違法情形的等次設定為固定的罰款數(shù)值，無視法律規(guī)定的處罰幅度。

(三)適用行政處罰裁量標準應當遵循的規(guī)定
　　1.當事人有下列情形之一的，依法不予行政處罰：不滿14 周歲的人有違法行為的；精神病人在不能辨認或者不能控制自己行為時有違法行為的；違法行為輕微并及時糾正、沒有造成危害后果的；違法行為在兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的（法律另有規(guī)定的除外）；其他依法不予行政處罰的。

2.當事人有下列情形之一的，依法從輕或者減輕處罰：已滿14 周歲不滿18 周歲的人有違法行為的；主動消除或者減輕違法行為危害后果的；受他人脅迫有違法行為的；配合行政機關查處違法行為有立功表現(xiàn)的；其他依法從輕或者減輕行政處罰的。

3.當事人有下列情形之一的，應當依法在行政處罰裁量標準相應等次內(nèi)從重處罰：違法行為情節(jié)惡劣、危害后果較重的；不聽勸阻、繼續(xù)實施違法行為的；在共同實施違法行為中起主要作用的；多次實施違法行為、屢教不改的；采取的行為足以妨礙執(zhí)法人員查處違法案件的；隱匿、銷毀違法證據(jù)的；其他依法從重行政處罰的。

4. 當事人有下列情形之一的，可以在法定量罰幅度內(nèi)適用最高限的處罰標準：違法行為給公共安全、人身健康和生命財產(chǎn)安全、生態(tài)環(huán)境保護造成嚴重危害的；擾亂社會管理秩序、市場經(jīng)濟秩序造成嚴重危害后果的；脅迫、誘騙他人實施違法行為情節(jié)嚴重的；打擊報復報案人、控告人、舉報人、證人、鑒定人有危害后果的；在發(fā)生自然災害、突發(fā)公共事件情況下實施違法行為的。當事人涉嫌犯罪的，應移送司法機關。

適用前款規(guī)定時，要堅持依法行政、過罰相當原則，根據(jù)違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度，準確把握“嚴重危害、嚴重后果”的標準、界限，禁止一味從重處罰、一律頂格處罰等執(zhí)法違法或不當行為。

5.行政執(zhí)法部門對于違法事實、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度基本相同的違法行為，應當給予基本相同的行政處罰。

五、行政處罰裁量權基準制度的主要配套制度
　 （一）裁量標準制定部門應建立和實行下列內(nèi)部制約制度

1.行政處罰裁量權告知制度。行政執(zhí)法部門制作的《行政處罰事先告知書》，凡涉及行政處罰裁量權的，應當向當事人告知本部門擬選擇的處罰種類、處罰標準的事實、理由和依據(jù)；未履行行政處罰裁量權告知義務的，行政處罰決定不能成立。

2.行政處罰裁量權適用制度。行政執(zhí)法部門應當根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，并參照行政處罰裁量標準實施行政處罰。在詢問筆錄、現(xiàn)場檢查筆錄、集體討論筆錄、案件調(diào)查終結報告、行政處罰事先告知書、聽證告知書和行政處罰決定書等相關行政執(zhí)法文書中，應當充分載明行政處罰裁量標準的依據(jù)、內(nèi)容等適用情況。

3.行政處罰案件主辦人制度。依法辦理的行政處罰案件，應在兩名以上行政執(zhí)法人員中確定一名執(zhí)法人員擔任主辦人員，由其對案件質(zhì)量承擔主要責任，行政機關和相關人員承擔其它相應法律責任。
　　4.行政處罰案例指導制度。行政執(zhí)法部門對于事實、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度相當?shù)男姓幜P決定，可以作為以后對同類違法行為進行行政處罰的參照。

5.適時評估修訂制度。各級行政執(zhí)法部門要根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章要求，結合執(zhí)法實踐，對本部門行政處罰裁量權基準制度適時進行評估、修訂、調(diào)整、完善，并及時向本級司法行政部門和上一級行政執(zhí)法部門報告評估情況。

同時，行政執(zhí)法部門還應當建立和適用行政處罰裁量標準適用規(guī)則、預先法律審核制度、罰沒物品管理制度及事前提示事中指導事后回訪制度等相關制度規(guī)定。

（二）縣級以上政府應當完善和執(zhí)行下列外部監(jiān)督制度

1.行政處罰案卷評查制度。縣級以上政府應建立行政執(zhí)法案卷評查制度，圍繞行政處罰裁量權的建立、適用開展案卷評查活動，加強對規(guī)范行政處罰裁量權的執(zhí)法監(jiān)督。

2.重大行政處罰備案制度。市、縣政府要認真貫徹《河南省重大行政處罰備案審查辦法》，及時審查、糾正違法行使行政處罰裁量權的行為。

3.行政處罰檢查制度。市、縣司法行政部門應采取現(xiàn)場檢查、暗訪檢查等形式，加強對行政處罰行為的監(jiān)督檢查。

4.執(zhí)法過錯責任追究制度。行政執(zhí)法部門或者行政執(zhí)法人員濫用行政處罰裁量權造成行政執(zhí)法行為明顯不當?shù)?/span>，按照《河南省行政執(zhí)法過錯責任追究辦法》予以追究。

六、相關工作要求
　　（一）各級人民政府、行政執(zhí)法部門要加強對規(guī)范行政處罰裁量權工作的組織領導，精心部署、明確責任、強化措施、注重實效，確保規(guī)范行政處罰裁量權工作扎實推進。

（二）省級行政執(zhí)法部門根據(jù)“三定”方案明確的職責范圍，對已建立行政處罰裁量標準的，要按照本意見的規(guī)定組織專業(yè)人員逐部法律、逐條標準進行推敲、研究。不符合本意見規(guī)定的裁量標準，應重新修訂、完善；應制定未制定裁量標準的，應按照本意見規(guī)定進行制定。修訂或新制定裁量標準任務較重的部門，應當分清輕重緩急，優(yōu)先修訂或新制定執(zhí)法實踐急需的裁量標準。應當修訂、完善或新制定的裁量標準應于12月20日前修訂或制定、公布完畢，并將電子版、紙質(zhì)版報送至省司法廳備案。要強化行政處罰裁量權在本系統(tǒng)的適用，形成完善、規(guī)范的行政處罰裁量權基準制度。

設區(qū)的市要按照本意見的規(guī)定，參照對省級部門的相關要求，在制定、修訂行政處罰裁量標準的基礎上，形成完善、規(guī)范的行政處罰裁量權基準制度。

（三）行政許可、行政強制、行政征收、行政確認、行政裁決等其他具體行政行為有裁量幅度的，可參照本意見的相關規(guī)定要求，明確行政裁量標準。鼓勵有條件的省直執(zhí)法部門和設區(qū)市積極探索建立更為全面的行政裁量權基準制度。

（四）規(guī)范行政處罰裁量權工作要納入年度依法行政考核內(nèi)容。各級司法行政部門要充分發(fā)揮作用，加強對本級行政執(zhí)法部門規(guī)范行政處罰裁量權工作的監(jiān)督、指導和協(xié)調(diào)，定期檢查或抽查行政執(zhí)法部門建立、執(zhí)行和動態(tài)調(diào)整行政處罰裁量權工作情況，并及時通報檢查結果。

2020年10月28日