【政策解讀】中央直達資金政策措施解讀

發(fā)布時間:2022年04月11日

直達資金的概念：直達資金是根據(jù)黨中央、國務院將新增的財政資金直達市縣基層、直接惠企利民工作部署，財政部研究建立“ 中央切塊、省級細化、備案同意、快速直達”的 特殊轉(zhuǎn)移支付機制。

具體而言：

“中央切塊”指中央按照有關(guān)的因素分配到省。新增財政赤字和抗疫特別國債2萬億元相關(guān)資金根據(jù)不同的分類，按相關(guān)的因素直接分配到省。

“省級細化”指省級按照直達基層的要求提出細化分配到市縣的方案。省級本身不能裁留，全部細化分配到市縣。省級不做裁留這一要求嚴防了資金層層分解下達可能存在的克扣、挪用等問題，確保資金下沉，點對點到達基層。

“備案同意”指省級財政要將分配到基層或者直達基層的方案報財政部備案同意。備案同意并非干預具體的分配，而是確保落實了省級財政當“過路財神”的要求，省級無裁留，保障“省級細化”原則順利執(zhí)行。

“快速直達”指備案同意后，限時讓省級部門將資金下達基層，使直達資金盡早發(fā)揮資金作用。雖然過去的轉(zhuǎn)移支付機制也有限時的要求，但是此原則中要求“快速”，強調(diào)時限縮短，避免出現(xiàn)資金下達緩慢使得項目延時開工或者資金滯留的問題。

從具體內(nèi)容來看， 特殊轉(zhuǎn)移支付機制主要包括 明確資金范圍、細化分配流程、實施臺賬監(jiān)控、壓實地方責任、加強監(jiān)督問責五個方面：

第一，明確資金范圍。2020年直達資金共兩萬億，包括新增財政赤字1萬億和抗疫特別國債1萬億。

第二，細化分配流程。根據(jù)特殊轉(zhuǎn)移支付、抗疫特別國債、正常轉(zhuǎn)移支付、地方財政赤字資金四類資金特點，分門別類細化制定資金直達流程。

第三，實施臺賬監(jiān)控。建立直達資金臺賬監(jiān)控系統(tǒng)，直達資金臺賬為基礎，直達資金監(jiān)控系統(tǒng)為支撐，將直達資金全部納入監(jiān)控范圍，按照資金使用和監(jiān)管的不同要求分類監(jiān)控，確保資金下達和資金監(jiān)管同步“一竿子插到底”。

第四，壓實地方責任。部門各司其職，省級財政部門要當好“過路財神”，及時將資金全部下達到市縣，也要將更多的自有財力下沉基層，不做“甩手掌柜”。市縣財政部門要科學安排財政支出，強化公共財政屬性，以民生為要，努力做到應保盡保。

第五，加強監(jiān)督問責。財政、審計、人行等部門密切配合，加大對直達資金的監(jiān)督力度，確保資金直達市縣基層、直接惠企利民。例如，審計部門成立專項小組，專門負責資金直達的審計工作。

按照預算單獨下達、資金直接支付等管理要求，以直達資金臺賬為基礎，以直達資金監(jiān)控系統(tǒng)為支撐，加強對直達資金預算分解下達、資金支付、惠企利民補貼發(fā)放情況的監(jiān)督，促進資金落實到位、規(guī)范使用。

所以，直達資金顧名思義就是直接到達的資金。通常情況下是指中央政府直接撥款到地方，資金下達被稱為直達資金。直達資金是在建立了特殊轉(zhuǎn)移支付機制，通過中央對地方轉(zhuǎn)移支付。直達資金避免了資金的層層審批，能夠發(fā)揮資金效益，利企利民。

建立財政資金直達機制，是黨中央、國務院在2020年作出的重大決策部署，對有效應對疫情影響、支持地方做好“六穩(wěn)”工作、落實“六?！比蝿站哂兄匾饬x。2020年，財政部下達的直達資金包括抗疫特別國債資金、正常轉(zhuǎn)移支付資金、特殊轉(zhuǎn)移支付資金、地方政府一般債券（2020年新增部分）等4項內(nèi)容。

中央財政直達資金機制是針對政府間財政事權(quán)與支出責任匹配關(guān)系做出的重大調(diào)整，直達資金機制是對轉(zhuǎn)移支付制度的創(chuàng)新完善。直達資金機制的產(chǎn)生雖然在一定程度上源于新冠肺炎疫情這一偶發(fā)因素，但從財政體制的變革上看存在歷史必然性，是進一步優(yōu)化中央與地方政府間財政關(guān)系的必要手段。在今后的一段時期內(nèi)，中央財政直達資金機制將作為新型財政政策工具對建立現(xiàn)代財政制度產(chǎn)生積極影響。

直達資金對于好多基層財政部門和預算單位屬于新生事物，在直達資金實際運行中也存在好多問題和困惑，比如關(guān)于直達資金標識問題、直達資金分配使用層級問題、及時動態(tài)反映直達資金分配和使用問題、直達資金支出及監(jiān)管問題以及直達資金分配情況公開問題等。

另外，審計署在直達資金審計時，也發(fā)現(xiàn)好多違紀問題，主要表現(xiàn)為：部分地區(qū)資金分配不夠科學精準、有的地區(qū)將資金投向已完工或年內(nèi)無法開工項目，未產(chǎn)生新的實物工作量、有的地區(qū)資金下達支付不及時、部分地區(qū)違規(guī)將資金撥付至預算單位實有資金賬戶、財政專戶或超進度將資金撥付至項目單位、部分地區(qū)違規(guī)將抗疫特別國債資金用于清償欠款、招商引資或其他與抗疫無關(guān)支出、少量資金被虛報冒領(lǐng)、截留挪用或違規(guī)發(fā)放等。

2020年實踐證明了特殊轉(zhuǎn)移支付機制有突出的政策效果，有利于提高資金使用效率，為財政資金直達機制的常態(tài)化奠定基礎，2021年財政開始積極布局財政直達機制的常態(tài)化，我們認為可以從三個方面理解“常態(tài)化”的實質(zhì)含義。

1、資金范圍擴展，基本實現(xiàn)民生補助資金全覆蓋；

2、直達資金管理機制進一步完善，提高資金分配科學性；

3、強化監(jiān)控支撐，緊盯資金落實到基層。

因此，各級財政部門以及預算單位要提高政治站位，加大對直達資金管理工作重視程度，在認真學習相關(guān)文件的基礎上，結(jié)合部門實際情況，及時出臺直達資金管理辦法，規(guī)范直達資金管理，加強對直達資金的培訓與學習，避免違紀問題發(fā)生。

直達資金對各級政府及不同部門的要求如下表：

第一層面：有關(guān)文件依據(jù)

1.《中央財政實行特殊轉(zhuǎn)移支付機制資金監(jiān)督管理辦法》（財預〔2020〕56號）

2.《財政部關(guān)于做好直達資金監(jiān)控工作的通知》（財辦〔2020〕29號）

3.《財政部辦公廳關(guān)于直達資金管理有關(guān)問題的答復意見》（財辦預〔2020〕 111號）

4.《財政部關(guān)于加強直達資金常態(tài)化監(jiān)督的通知》（財監(jiān)〔2020〕 13號）

第二層面：政策解讀

一、為確保新增財政資金直達市縣基層、直接惠企利民，財政部按照黨中央、國務院決策部署，建立了特殊轉(zhuǎn)移支付機制，主要內(nèi)容是什么？

建立特殊轉(zhuǎn)移支付機制,新增財政資金直達市縣基層、直接惠企利民,是黨中央、國務院作出的重大決策部署,是扎實做好“六穩(wěn)”工作、落實“六?！比蝿盏闹匾e措，主要內(nèi)容有以下幾個方面：

一是明確資金范圍。主要是新增財政赤字和抗疫特別國債2萬億元相關(guān)資金。

二是細化分配流程。根據(jù)正常轉(zhuǎn)移支付、特殊轉(zhuǎn)移支付、抗疫特別國債等各類資金特點，分門別類細化制定資金直達流程。

三是加強資金監(jiān)控。建立直達資金監(jiān)控系統(tǒng)，實現(xiàn)全覆蓋、全鏈條監(jiān)控，確保資金下達和資金監(jiān)管同步“一竿子插到底”。

四是壓實地方責任。省級財政部門要當好“過路財神”，及時將資金全部下達到市縣，也要將更多的自有財力下沉基層，不做“甩手掌柜”。市縣財政部門要科學安排財政支出，強化公共財政屬性，以民生為要，努力做到應保盡保。

五是加強監(jiān)督問責。財政、審計、人行等部門密切配合，加大對直達資金的監(jiān)督力度，確保資金直達市縣基層、直接惠企利民。

二、通過特殊轉(zhuǎn)移支付機制直達市縣基層的資金具體包括哪些？

按照國務院常務會議審議通過的特殊轉(zhuǎn)移支付機制實施方案，新增財政赤字和抗疫特別國債2萬億元中，扣除支持中央財政減稅降費的部分資金外，其他資金全部實行直達管理。具體包括四部分：

1.列入正常轉(zhuǎn)移支付增量資金，主要用于彌補地方減稅降費財力缺口，統(tǒng)籌支持落實“六?！比蝿铡?/span>

2.列入特殊轉(zhuǎn)移支付部分資金，作為一次性財力安排，主要用于解決基層面臨的疫情防控、基本民生保障等臨時性特殊困難。

3.政府性基金預算中安排的抗疫特別國債資金，主要用于有一定收益的基礎設施建設以及抗疫相關(guān)支出，同時允許地方預留部分資金用于解決基層特殊困難。

4.地方新增財政赤字部分，由市縣基層地方政府按照一般債務管理規(guī)定安排使用。

三、新增財政資金通過特殊轉(zhuǎn)移支付機制到達市縣基層的過程中涉及中央、省、市縣等多級政府，如何確保資金能夠扎實地直達市縣基層？

建立特殊轉(zhuǎn)移支付機制是在保持現(xiàn)行財政管理體制不變、地方保障主體責任不變、資金分配權(quán)限不變的前提下進行，按照“中央切塊、省級細化、備案同意、快速直達” 的原則直接快速下達市縣基層。在上述原則的基礎上，根據(jù)各類資金的特點，財政部分門別類細化制定了資金直達的流程，確保資金真正落實到市縣基層，扎扎實實到市縣基層。

一是對于列入特殊轉(zhuǎn)移支付的資金，財政部主要按照因素法切塊到省級財政部門，省級財政部門根據(jù)落實“六?！比蝿招枰?，提出細化到市縣基層的方案，報財政部備案同意后下達市縣基層。

二是對于列入政府性基金轉(zhuǎn)移支付的抗疫特別國債資金，考慮到抗疫特別國債是由中央財政統(tǒng)一發(fā)行并支付利息，帶有一定的財力補助性質(zhì)，為了體現(xiàn)地區(qū)間的公平，財政部主要按因素法切塊到省級財政部門。省級財政部門按照財政部規(guī)定的使用范圍和“資金跟著項目走”原則，自主落實到市縣基層和具體項目，報財政部備案同意后下達到市縣基層。

三是對于列入正常轉(zhuǎn)移支付的資金。這部分資金已有管理辦法，財政部按管理辦法分配到省級財政部門。省級財政部門提出細化到市縣基層的方案，報財政部備案同意后下達到市縣基層。

四是對于列入地方財政赤字的資金。這部分資金需要省級政府通過發(fā)行地方政府一般債券籌集，財政部按地方政府一般債務管理規(guī)定下達到省級財政部門，由省級財政部門提出細化到市縣基層的方案，并報財政部備案。

四、中央直達資金如何分配，地方可以用在哪些方面？

中央直達資金主要按照以下幾個原則分配和使用：

一是支持地方落實“六?！比蝿?。重點用于保就業(yè)、?；久裆⒈Ｊ袌鲋黧w。按照這個原則，主要根據(jù)地方受疫情影響，還有財力狀況、基層缺口來安排。

二是調(diào)動地方的積極性，鼓勵地方在當好“過路財神”的同時，不當“甩手掌柜”。分配時除了考慮地方受疫情影響、財力狀況、基層缺口等因素外，還與地方財力向基層傾斜的程度掛鉤，鼓勵地方財力下沉。

三是增強地方資金使用的自主性。資金在規(guī)定的范圍內(nèi)，在“六穩(wěn)”、“六?！惫ぷ髦校傻胤浇y(tǒng)籌安排使用。只要是用于“六穩(wěn)”、“六?！狈矫娴闹С?，基層可根據(jù)實際作出妥善安排。

按照黨中央、國務院決策部署，中央直達資金主要用于保就業(yè)、?；久裆?、保市場主體，包括支持減稅降費、減租降息、擴大消費和投資等方面。具體來說：

一是列入特殊轉(zhuǎn)移支付的資金，主要用于解決當前基層面臨的疫情防控、基本民生保障等特殊困難。

二是列入政府性基金預算的抗疫特別國債資金，主要用于有一定資產(chǎn)收益保障的公共衛(wèi)生等基礎設施建設和抗疫相關(guān)支出，包括支持小微企業(yè)發(fā)展、財政貼息、減免租金補貼等。各地可以在分配的額度內(nèi)按照一定的比例預留機動資金，解決基層特殊困難的急需資金需求。

三是列入正常轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)資金，主要用于支持減稅降費，用于彌補地方減稅降費后形成的新增財力缺口，統(tǒng)籌支持落實“六?！比蝿?。

四是新增地方財政赤字部分，由市縣基層按照地方政府一般債務管理的有關(guān)規(guī)定安排使用，重點用在落實“六?！比蝿辗矫妗?/span>

五、財政部采取了哪些具體措施加強監(jiān)管，確保直達資金使用效果？

嚴格的監(jiān)管機制是資金規(guī)范、安全、有效使用的重要保障。為確保新增財政資金用在刀刃上，直達市縣基層，財政部建立嚴格的監(jiān)管制度，建立直達資金的監(jiān)控系統(tǒng)，確保資金下達和資金監(jiān)管同步“一竿子插到底”，做到資金流到哪里，監(jiān)控就跟到哪里。

一是制定管理辦法，明確管理要求。財政部制定了有關(guān)資金管理辦法，明確抗疫特別國債的資金用途、分配撥付、還本付息、預算編制等內(nèi)容，以及特殊轉(zhuǎn)移支付資金分配測算、撥付使用、監(jiān)督管理和激勵約束等內(nèi)容。在此基礎上，財政部還專門制定了直達資金的監(jiān)督管理辦法，明確建立臺賬、定期報告、信息公開、監(jiān)督問責等要求，為加強資金監(jiān)管提供制度依據(jù)和保障。

二是建立臺賬制度，實行全程監(jiān)控。財政部對新增財政資金建立全覆蓋、全鏈條、動態(tài)化的資金監(jiān)控系統(tǒng)。

一方面，對相關(guān)資金實行單獨標識，資金監(jiān)管貫穿到資金下達、撥付和使用的全環(huán)節(jié)，從源頭到末端，“一竿子插到底”，確保賬務清楚、流向明確。

另一方面，在系統(tǒng)中建立預警機制，按照直達市縣基層、直接惠企利民要求，設定預警條件，對地方不符合規(guī)定的操作及時進行提醒和通報，并限時整改，確保資金規(guī)范使用。同時，要求市縣抓緊摸排需要幫扶的困難企業(yè)和人員名單，建立實名臺賬，確保資金精準落實到位、盡快發(fā)揮效果。

三是加大監(jiān)督力度，強化問責機制。財政部組織各級財政部門加強對資金的日常監(jiān)督和重點監(jiān)控，實時跟蹤資金分配、撥付和使用情況，確保每筆資金流向明確、賬目可查。及時發(fā)現(xiàn)并制止截留挪用、弄虛作假、資金沉淀等風險苗頭。同時，推動社會監(jiān)督，及時公開直達資金分配使用情況，對社會公眾反映的情況及時回應、及時整改。針對監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的問題，各地堅持查改結(jié)合，即查即改，有力強化了對直達資金“最后一公里”的監(jiān)督，對提高直達資金效益發(fā)揮了重要作用。依法依規(guī)對相關(guān)責任人嚴肅問責，發(fā)現(xiàn)一起、處理一起、問責一起。對虛報冒領(lǐng)、截留挪用的行為，還要按規(guī)定收回相關(guān)資金，重新安排使用。

此外，財政部還與審計、人民銀行等部門加強協(xié)作，形成監(jiān)管合力，確保有關(guān)資金科學規(guī)范高效使用。

六、財政部與有關(guān)部門采取了哪些措施確保資金直達機制落實，以及如何讓它發(fā)揮效能?

財政部會同有關(guān)部門采取健全工作機制、完善制度體系、創(chuàng)新監(jiān)控手段等方式確保資金直達機制迅速建立到位，盡快發(fā)揮效果。

一是建立部門聯(lián)動、上下對接的工作機制。財政部專門成立直達資金工作領(lǐng)導小組和工作專班，并牽頭建立了部際專項工作機制，與民政部、人力資源社會保障部、人民銀行、審計署、稅務總局等有關(guān)部門召開專題會議，加強各種協(xié)調(diào)和信息共享，共同研究解決出現(xiàn)的新情況、新問題。地方也同步建立了有關(guān)部門的工作機制，完善政策措施，抓好資金直達機制的落實。

二是構(gòu)建直達資金管理制度體系。為提高直達資金管理的科學性、規(guī)范性，財政部積極構(gòu)建覆蓋資金分配、撥付、使用和監(jiān)管全過程的制度體系。根據(jù)直達資金所覆蓋的范圍，一方面制定特殊轉(zhuǎn)移支付和抗疫特別國債資金的管理辦法，明確資金分配使用等要求，確保資金管理有章可循。另一方面健全直達資金的監(jiān)督監(jiān)控制度，細化監(jiān)管要求，織密織牢直達資金的監(jiān)控網(wǎng)，確保寶貴的財政資金能夠用到刀刃上。

三是快速下達直達資金。特殊轉(zhuǎn)移支付機制實施方案獲得批準后，財政部迅速動員部署，扎實有序做好直達資金下達工作，目前具備條件的直達資金已全部下達。同時，采取差異化調(diào)度、增加資金調(diào)撥頻次、提高地方留用資金比例等措施，加大對基層庫款支持力度，保證基層直達資金支出需要。

四是搭建全覆蓋、全鏈條的監(jiān)控系統(tǒng)。在較短時間內(nèi)集中開發(fā)建設了連通中央、省、市、縣各級財政的直達資金監(jiān)控系統(tǒng)，對直達資金實行從源頭到末端的全鏈條、全過程的跟蹤，確保預算下達和資金撥付、資金監(jiān)管同步的“一竿子插到底”。加強監(jiān)控系統(tǒng)與國庫集中支付系統(tǒng)有關(guān)資金發(fā)放系統(tǒng)的對接，減輕基層工作量。監(jiān)控系統(tǒng)向?qū)徲嫷扔嘘P(guān)部門和地方全面開放共享，滿足其監(jiān)管要求，提高監(jiān)管效率。

五是切實加強直達資金常態(tài)化監(jiān)督。財政部通過建立直達資金常態(tài)化監(jiān)督機制，組織各省級財政部門和各地監(jiān)管局對直達資金實施常態(tài)化監(jiān)督并定期報告監(jiān)督情況。靈活采用線上線下相結(jié)合的監(jiān)管方式，有針對性地開展現(xiàn)場核查。積極探索財會監(jiān)督與審計監(jiān)督的貫通協(xié)調(diào)，指導各地加強與審計等監(jiān)管部門的溝通協(xié)調(diào)，既消除監(jiān)督盲區(qū)，提升監(jiān)督效能；也避免重復監(jiān)督，切實減輕基層工作負擔。

六是相關(guān)部門密切配合，共同做好直達資金管理工作。民政部等部門開展調(diào)研督導，實地檢查政策落實及資金下達情況。人力資源社會保障部強化跟蹤監(jiān)測，按月調(diào)度各地社保資金發(fā)放。人民銀行組織各級國庫按照撥款指令，及時辦理直達資金撥付。審計署組織開展直達資金專項審計，采取數(shù)據(jù)分析和現(xiàn)場審計等方式，加大跟蹤審計力度，及時發(fā)現(xiàn)直達資金使用中存在的問題，督促地方認真整改。稅務總局組織開展減稅降費情況檢查，及時查處各類不作為、亂作為問題。

七是開展相關(guān)人員培訓。財政部對全國財政系統(tǒng)4萬余人開展視頻培訓，提高了基層財政人員業(yè)務水平和工作能力，支持地方做好直達資金管理工作。

各地作為資金直達機制的實施主體，切實把思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務院決策部署上，立足本地實際多措并舉抓好直達資金管理，促進資金盡快投入使用。一是比照建立了資金直達機制工作領(lǐng)導小組、工作專班，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進直達資金管理工作。二是進一步細化制定本地區(qū)直達資金管理辦法，明確管理要求，夯實職責分工。三是升級改造信息系統(tǒng)，實現(xiàn)與直達資金監(jiān)控系統(tǒng)的相連相通。四是迅速開展相關(guān)政策和業(yè)務培訓，做好資金分配、測算、撥付、項目儲備等準備工作。上述措施為直達機制有效落實奠定了堅實基礎。